Екологічна реформа: як усунути корупційні ризики при зміні системи

Концепцію реформування системи державного нагляду у сфері охорони навколишнього природного середовища було схвалено Кабміном ще у травні 2017 року. Тоді керівники галузі визначилися, що заради вдосконалення державного нагляду і контролю у сфері охорони довкілля, потрібно ліквідувати Держекоінспекцію та створити Державну природоохоронну службу, робота якої буде набагато більш ефективною та відповідати сучасним вимогам.

Фото: Макс Левин

Але які саме чинники треба врахувати, щоб значно підвищити її ефективність та запобігти корупційним проявам з боку співпрацівників нової інституції? Сьогодні це питання ще й досі залишається відкритим. Щоб дізнатися відповідь урядово-громадська ініціатива «Разом проти корупції» опитала представників усіх учасників процесу, які сьогодні або задіяні в розробці детального плану щодо впровадження нової реформи, або яких вона безпосередньо стосується.

Директор Департаменту стратегічної екологічної політики Міністерства екології та природних ресурсів України Леся Карнаух:

«Сьогодні завдання Міністерства - визначитися, як можна контролювати показники забруднення навколишнього середовища та забезпечити право громадян на безпечне довкілля. Оскільки державна екологічна інспекція працює на тих принципах, які були закладені ще з часів радянського суспільства, то зараз і угода про Асоціацію, і зміна суспільної свідомості говорять про те, що вона не справляється з навантаженням. До того ж, має місце пряма корупція. Наприклад, під час перетину державного кордону інспектори беруть кошти за те, що пропускають якісь речовини, що не відповідають нормам екологічного контролю. Були приклади, коли під час перевірок інспектори могли «не помітити», що в лічильника закінчився термін повірки, чи того, що йде перевищення по показниках забруднювання.

З іншого боку, сьогодні ми маємо регулюючі документи, які не дозволяють державному екологічному інспектору запобігати злочинам і правопорушенням проти природи. Ці рішення були прийняті, щоб уникнути тиску на суб’єкти господарювання. Але фактично відбувається наступне: вони виходять на місце порушення - їх не допустили на підприємство, викликали поліцію - не допустили, а з труби як текло, так і тече. Звернулися до суду, той через 5 днів дозволив потрапити на об’єкт, але трубу вже закрили, проби води відібрати інспектори не можуть.

Отже, система збоїть у зв’язку з різними об’єктивними ризиками. Але там, де існує небезпека життю та здоров’ю людей, має бути можливість більш жорсткого втручання. Тому сьогодні ми маємо продумати і внести такі зміни в законодавство, які створять запобіжники для будь-яких корупційних проявів як для контролюючих органів, так і для інших учасників процесу».

Експерт з питань права в області екології, юрист ініціативи «Разом проти корупції» Тетяна Тевкун:

«Ми бачимо досить багато запобіжників, які необхідно ввести, щоб дійсно досягнути змін в цій сфері. Перше - потрібно забезпечити автоматизований моніторинг стану навколишнього природного середовища, оновити застаріле обладнання, відкрити для громадськості інформацію, яку отримують держінспектори щодо стану довкілля, а також інформацію про результати перевірок інспекторами. Як, наприклад, це працює в Чикаго? На вулицях стоять пункти, які знімають показники повітря і одразу виводять аналіз на екран. Кожна мама може подивитися, варто гуляти з дитиною по вулиці чи ні. І якщо десь стався несанкціонований викид забруднюючих речовин, то це побачать усі. Встановлення таких пунктів в достатній кількості сьогодні в Україні неможливе через відсутність фінансів, але важливо відкрити для населення інформацію хоча б про ті показники, які вже вимірюються.

Окрім цього треба зробити відкритий Кадастр природніх ресурсів, де б обліковувалися всі природні багатства країни і було б чітко видно, яким чином воно витрачається чи поновлюється. Це призведе до неможливості маніпулювання інформацією.

Другий ризик - це недосконале законодавство. Воно старе і можливість трактування закону в тій чи іншій мірі породжує можливість маніпулювання, корупційні ризики. Окрім цього є потреба адаптувати наше екологічне законодавство до законодавства ЄС. Наприклад, з 1 січня в Україні заборонено захоронення на полігонах необроблених (неперероблених) відходів. Однак перш, ніж це перевіряти, держінспектор має зрозуміти, в якому саме вигляді мають бути ці відходи, щоб вважатися обробленими (переробленими) – в законодавстві цього чітко не визначено. Усі подібні нюанси та терміни мають бути чітко визначеними в законодавстві. Тому ми бачимо подальші кроки спільної роботи з Міністерством в тому, щоб допомогти переглянути законодавство. Водночас усунення всіх цих факторів має бути при виконанні Угоди про асоціацію і при приведенні законодавства у всіх сферах (охорона повітря, тваринного та рослинного світу, управління відходами) до законодавства ЄС.

І третє, на чому хочу наголосити - це те, що погане матеріально-технічне забезпечення, на якому акцентує увагу Держекоінспекція, дійсно породжує корупційні ризики. Але забезпечення служби усім необхідним та підвищення зарплатні має відбуватися тільки в комплексі з забезпеченням усіх інших чинників, яких потребує реформа».

Голова Асоціації малого та середнього бізнесу Києва Руслан Соболь:

«Ті норми, які діють сьогодні щодо участі бізнесу в охороні довкілля, сильно застаріли. Їх випередили навіть ті технології, що вже використовують підприємці України. Норми потрібно обов’язково адаптувати.

Треба реформувати не тільки держоргани, але і за допомогою держави провести реструктуризацію технологій, які є на наших підприємствах та впливають на довкілля. Тому що часто буває так, що підприємець сам намагається заощадити, а отже - врегулювати питання з інспектором, щоб не витрачатися, наприклад, на ті ж очисні споруди.

Приведу приклад автомийок. Серед них дуже мало тих, які використовують автоматичне обладнання для очищення стічних вод. Також тільки дорогі автомийки використовують біологічно безпечні миючі засоби для автомобілів. В основному закуповують в Китаї хімію, яка не тільки знищує лако-фарбувальне покриття автомобіля, але і завдає істотної шкоди навколишньому середовищу. Сульфати, які в неї входять, дуже довго розкладаються. Але її використання викликано бажанням зберегти і збільшити свою рентабельність при високій конкуренції. Інспектори ж, які приходять, прекрасно розуміють, що це за хімія, але закривають очі, і все ковтає Дніпро.

Є імпортери, які постачають в Україну засоби по догляду за автомобілем, що є дійсно біологічно нейтральними. Але вони дорогі, до того ж розмитнити їх коштує в рази дорожче, ніж китайські. При цьому якщо у мене, як у підприємця, буде вибір - купити китайське або купити нейтральне, але яке в підсумку обійдеться дорожче в 3-5%, то я, звичайно, виберу нейтральне. Однак держава повинна допомогти зрівняти умови. Наприклад, передивитися умови розмитнення, чи на якийсь час позбавити екологічного податку тих підприємців, які впроваджують біологічно чисті технології та ресурси.

Розвинені країни роблять програми підтримки для тих бізнесменів, які розвивають екологічно безпечне виробництво, а також впроваджують технології, ящо є значно дорожчими, проте, безпечними для навколишнього середовища. Наприклад, ті, хто ставить рециркуляцію води в ресторанному бізнесі, потрапляють під програми муніципалітетів і платять інший податок. Бути «зеленим» там не тільки модно, а й фінансово вигідно. Держава могла б скласти програму підтримки і розвитку, можливо, із залученням західних партнерів для інвестування. Адже є багато європейських, японських інститутів, які готові інвестувати або навіть надавати дешеві фінансові ресурси для реалізації екологічних програм. Отже, добре б при реформуванні закладати стимуляцію і для підприємців, і для споживачів, щоб вони розуміли, наскільки важливо купувати екологічно чисту продукцію і в цілому підтримували зелений напрямок».

В.о. голови державної екологічної інспекції Ігор Яковлев:

«Ми напрацювали проблемні чинники, які сьогодні існують в Державній екоінспекції, і почали з ними боротися, не очікуючи, поки сформують нову службу. Вважаємо, що перше, що потрібно усунути, це корупційний тиск на підприємців. Поки в нас не було уніфікованого акту, то протягом планових та позапланових перевірок інспектори могли зазначати все, що завгодно. Але зараз ми зробили цей акт. Працюємо і над неефективністю реалізації повноважень: за останній рік ми скоротили по країні кількість планових перевірок підприємств з 70 000 до 9000. Тобто, сьогодні ми перевіряємо тільки великі підприємства. Також ми розуміємо, що нам треба відкривати нашу інформацію громадськості. Але щоб це реалізувати, нам потрібно розробити спеціалізовані офіційні програми та встановити нормальне технічне та комп’ютерне забезпечення, яке б дозволило викладати результати будь-якої перевірки одразу на сайт.

Але сьогодні неналежне матеріально-технічне забезпечення є найбільш провокуючим фактором, який призводить до корупційних ризиків серед інспекторів. Зарплата держекоінспектора в регіоні складає лише 4000 грн. В нас більше 150 вакансій, ми проводили конкурси на їх заміщення, але бажаючих прийти на ці посади не багато.

Через брак фінансування інспектор часто не може навіть виїхати на перевірку. З одного боку, тому що немає бензину. З іншого - тому що нам потрібно вирішити питання з засобами пересування. Сьогодні діє постанова Кабміну, яка забороняє нам купувати нову техніку, ми навіть не можемо скористатися міжнародною допомогою в цьому плані. Ми не можемо звертатися до суду і подавати позови проти порушників, тому що є проблема недофінансування судового збору. Потрібне і суттєве оновлення лабораторних комплексів, тому що ті, які є на балансі, не відповідають директивам Євросоюзу, згідно яких має бути побудована нова система охорони довкілля».

Аналітик Команди підтримки реформ при Міністерстві екології та природних ресурсів Людмила Запухляк:

«Юристи нашої організації розробляють зміни до законів, а їх сьогодні потребують приблизно 20 законодавчих актів. Виходячи з цього, ми напрацювали рекомендації з приводу корупційних ризиків, які треба усунути протягом реформи.

Якщо ми йдемо до Асоціації з Євросоюзом, то екологічні параметри, які мають мірятися в країні, чітко записані в директивах. Але деякі з них або не вимірюються, або є такі, як, наприклад, рівень озону, які міряють в дуже обмеженій кількості місць. Та треба усвідомлювати, що фінансування на створення нової системи моніторингу найближчим роком не буде. Тому на даному етапі ми пропонуємо забезпечити на рівні нової служби хоча б повний збір тої інформації, яка проводитися іншими агенціями: агенцією водних ресурсів, гідрометцентром, геофізичною обсерваторією тощо.

Також ми пропонуємо, щоб частина повноважень щодо проведення перевірок на місцях були передані саме місцевим органам влади та громадам. І ті інспектори, які зараз працюють не від Держекоінспекції, а на громадських засадах, мають стати саме посадовими особами у своїх ОТГ та контролювати стан природних багатств в межах території ОТГ.

Окрім цього ми пропонуємо впровадити електронну систему СRM, яка має врегулювати відносини інспекторів з клієнтами. Наприклад в Польщі завдяки цій системі інспектори завжди мають із собою усі інструкції в електронному вигляді і можуть витягнути потрібну їм інформацію під час перевірки. А головне - інспектор має вказати в системі, куди, в який день і годину він виїхав, а також зобов’язаний одразу після перевірки зазначити свій коментар щодо її результатів та тих дій, які він зробив з цього приводу.

Ще маємо запровадити гнучку систему штрафів для усіх, хто забруднює навколишнє середовище. Знову ж таки, будемо запозичувати польський досвід, де міністр щорічно вивішує повідомлення щодо оновлення штрафів по кожному пункту, у форматі «за викид 1 кг такої речовини - така-то сума». Ці штрафи мають на рівній основі діяти як для великих підприємств, так і для кожного громадянина, якій забруднює природні ресурси.

Координатор урядово-громадської ініціативи «Разом проти корупції» Оксана Величко:

«Якщо провести аналогію з бізнесом, то найбільші ризики краху компанії мають через невдалі злиття чи поглинання. Наразі концепцією реформування системи державного нагляду у сфері охорони навколишнього природного середовища передбачається «усунення дублювання функцій у інших центральних органах виконавчої влади (Геокадастр; Держгеонадра; Держпродспоживслужба, Укртрансбезпека; Держлісагентство).

Втім, таке усунення дублювання має ґрунтуватися на ретельному функціональному аналізі структур: які саме функції дублюються, у який спосіб вони здійснюються, що є об’єктом перевірки, які компетенції повинні мати співробітники, що здійснюють такі перевірки, які функції можуть бути передані, а які залишаються для виконання співробітниками відповідних структур тощо.

До того ж, зруйнувати неефективну структуру не складно, але це зовсім не означає, що на її місці постане нова та ефективна структура. Ми усюди маємо справу з результатами непродуманих, незавершених і недалекоглядних змін, що призводять до повної деморалізації кадрів, руйнування цілих галузей, але зовсім не усувають ті проблеми, які мали би вирішувати. Результативна реформа – це продумана, прорахована до деталей та фінансово забезпечена реформа. Саме у цьому експертна спільнота має допомогти Мінприроди, оскільки наразі Концепція – це лише напрямок руху. А чітке бачення майбутнього природоохоронного органу і детальний шлях до його створення ще лише мають бути окреслені.

В «букеті» проблем з відсутності фінансування на створення системи моніторингу, недосконалого законодавства, малих заробітних плат екоінспекторів, колосальної зацікавленості бізнесу у порушенні норм міністерство і експертна спільнота мають визначити напрямки спільної діяльності, об’єднати зусилля і приготуватися до важкої і тривалої роботи. А саме: удосконалювати законодавство, створювати систему моніторингу, до якої залучати ресурси з усіх можливих джерел, у найдрібніших деталях планувати бачення нової структури та етапи її запровадження».

Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook і Twitter