ГоловнаБлоги

Антимонопольная политика на развивающихся рынках: миссия (не)возможна?

От редакции: LB.ua представляет сокращенный перевод текста об антимонопольной политике, который впервые вышел на английском языке на сайте VoxUkraine.

Обычно в странах с развивающейся экономикой органы по вопросам конкуренции являются государственными, а в их обязанности входит защита общества от монополий.

На деле такая практика создает трудности, когда и ожидания политиков, и ожидания общественности относительно целей политики в области конкуренции и ограничений не оправдываются. Люди ожидают, что антимонопольный орган защитит их от высоких цен и немедленно. И не только за счет устранения ограниченной конкуренции, но и благодаря штрафам за любое увеличение цен, даже если этот увеличение не имеет ничего общего с отсутствием конкуренции.

Такими были цены в магазинах всего год назад
Фото: Макс Левин
Такими были цены в магазинах всего год назад

С начала 2014 года пост главы Антимонопольного комитета Украины (АМКУ) был вакантным. Каким же должен быть человек, способный занять эту позицию и начать трудную задачу по реализации надлежащей политики в области конкуренции. Так как органы по вопросам конкуренции и их руководители во многих странах с переходной экономикой сталкиваются с аналогичными проблемами, Украина, вероятно, может извлечь урок из опыта других посткоммунистических стран.

Основной проблемой в странах с переходной экономикой является то, что ни широкая общественность, ни политики не понимают, что конкуренция (или антитрестовкое законодательство) - это полезно (или даже необходимо); что именно нужно ожидать от конкурентной политики, и как измерить последствия политики в области конкуренции и антимонопольного законодательства. Обычно в странах с развивающейся экономикой органами по вопросам конкуренции являются государственные органы, в обязанности которых входит предотвращение создания монополий, которые бы могли нанести вред общественности. В самой по себе этой идее нет ничего плохого. Тем не менее, на практике это создает много трудностей, когда ни правительство, ни общественность не могут сформировать ожидания на основе правильного понимания целей политики в области конкуренции и сформировать ограничения.

Люди ожидают, что антимонопольный орган защитит их от высоких цен немедленно. И не только за счет устранения ограничений для конкуренции, но и путем наложения штрафов за любое увеличение цен, даже если такое повышение не имеет ничего общего с отсутствием конкуренции.

Трудно себе представить, что антимонопольный орган в странах ЕС, или Генеральный директорат по вопросам конкуренции Еврокомиссии (DG Comp), или Минюст США, или Федеральная торговая комиссия в США резко обвиняли бы кого-то в инфляции и, одновременно, в соблюдении политики в области конкуренции. Российский антимонопольный орган, Федеральная антимонопольная служба РФ, однако, часто обвиняет людей одновременно в этих двух прегрешениях, иногда одних и тех же людей. Трудно также представить себе, что конкурентное ведомство в стране ЕС принимало бы 20000 жалоб в год, и каждый из жалобщиков рассчитывал получить немедленную помощь в решении своих проблем. Антимонопольные и конкурентные власти в странах с развитой традицией конкурентной политики аналогичным образом с трудом представляют, насколько высок уровень неудовлетворенности политикой в области конкуренции в странах с формирующимся рынком.

Фото: ain.ua

Есть существенные различия между формирующимся рынком и развитой рыночной экономикой в вопросах конкурентной политики и антимонопольного законодательства. В большинстве развитых стран соблюдается верховенство закона. В развивающейся экономике правовые нормы, как правило, соблюдаются лишь в тех случаях, когда люди видят прямые положительные результаты от их применения. И, к сожалению, во многих постсоциалистических странах люди переживают трудные времена, и не могут представить себе выгоды от конкуренции. Во-вторых, большинство людей в странах с долгой судебной традицией ожидают, что результаты правоприменения могут появиться в долгосрочной перспективе, и даже в долгосрочной перспективе они могут быть нематериальными. В отличие от этого, люди в странах с формирующейся рыночной экономикой ожидают быстрых и ощутимых результатов.

Это грозит органам по вопросам конкуренции в развивающихся экономиках попасть в порочный круг. Пытаясь получить быстрые и ощутимые результаты, они реализуют соответствующую политику. Однако эти меры далеки от "обычной" политики в области конкуренции, и часто имеют неожиданные побочные эффекты.

Трудно представить себе более важную часть антимонопольного законодательства, чем выявление и наказание картелей в целях предотвращения сговора, который обычно приводит к огромному увеличению цен (по словам экономиста Джона Коннора, в среднем завышенную на 23%). Любое антимонопольное законодательство в мире включает в себя положения против фиксирования цен на определенном уровне в результате сговора. Страны с формирующейся рыночной экономикой - не исключение. Однако практика борьбы со сговором в большинстве из них кажется неудовлетворительной. Глядя на различные посткоммунистические страны с национально-специфическим антимонопольным законодательством (например, Казахстан, Россия и Украина), мы находим различные истории, которые иллюстрируют трудности с идентификацией, что такое незаконный сговор, и как он должен быть наказан. Во всех этих странах запрещены не только "антиконкурентные соглашения" (сговор с вескими доказательствами об установлении цен), но и "согласованные действия" (координация между участниками рынка, которая позволяет добиться согласованной цены, но без доказательств прямого согласия сторон). Российский законодатель даже вводил уголовную ответственность за согласованные действия (не действует с 2011 года). Положения о согласованных действиях были заимствованы из европейского законодательства о конкуренции. Однако последствия введения положений в европейском стиле оказались далекими от ожиданий. Из-за широкой трактовки незаконной координации (подразумевались не только соглашения, но также параллельное ценообразование) общественность ожидает вмешательства антимонопольных органов, когда происходит одновременное повышение цен. Именно из-за этих ожиданий власти во всех трех странах открыли ряд расследований в отношение розничных продавцов потребительских товаров, таких как гречка (в России) или яйца (в Казахстане). Почему пострадал именно розничный рынок? Просто потому, что общественность и правительство просят быстрого решения видимых проблем и не хотят слышать скучные рассказы о том, что повышение цены не всегда является результатом параллельного ценообразования, что параллельное ценообразование не всегда является результатом координации и не может рассматриваться как незаконное , что структура розничных рынков не способствует их устойчивой координации и т.д.

На следующем этапе, когда выясняется, что органы по вопросам конкуренции сделали слишком много ошибок в ходе расследования, общественность и правительство настаивают на либерализации антимонопольного законодательства, чтобы избежать несправедливых обвинений в будущем. Так, Украина ввела так называемые "правила разумности" - режим для любой координации (в том числе при явном соглашении о фиксации цен на определенном уровне), в том числе возможность узаконить любой тип соглашений путем уведомления. Россия несколько раз снизила уровень штрафов за нарушение положений о картелях. В настоящее время, результат далек от удовлетворительного: несмотря на наличие положений, направленных против сговора, закона о конкуренции, и большого количества расследований нет никаких доказательств того, что участники крупных международных картелей были наказаны в любой из этих стран. Конечно, есть много объяснений этому, но ожидания общественности и правительства быстрого решения проблемы высоких цен были одним из факторов.

Эта история может показаться смешной для наблюдателей из стран с сильными традициями конкурентной политики. Однако она показывает опасность того, с чем сталкивается антимонопольный орган в стране с формирующейся рыночной экономикой: пытаясь достичь быстро положительных результатов для того, чтобы получить общественную поддержку, он часто вкладывает много в мероприятия, которые не ориентированы на защиту конкуренции и повышение конкурентной политики.

Есть много примеров, когда в поисках компромисса между быстрыми результатами и долгосрочными, вопрос решается в пользу тактических целей. Однако в каждом таком случае конкурентное ведомство становится мишенью для критики с обеих сторон - с той, где хотят ощутимых результатов, и той, которая надеется на современную конкурентную политику.

Не так легко найти компромисс в этом случае. Это гораздо сложнее сделать в экономике, страдающей от экономического кризиса, от сложных структурных диспропорций и от неполной либерализации в инфраструктуре, в том числе на железной дороге и в органах власти. Эта задача становится еще более сложной, если учесть, что в большинстве стран с развивающейся экономикой антимонопольные органы несут ответственность не только за антимонопольное законодательство в его "классическом" смысле, но и за ряд других политик, в том числе за дерегулирование так называемых инфраструктурных отраслей и улучшение делового климата. Как лучше использовать ограниченные ресурсы - сосредоточиться на дерегулировании реформ, улучшении бизнес-климата или на развитии современного антимонопольного законодательства? Другими словами, какая конкурентная политика была бы более эффективной в период глубокого экономического кризиса - проактивная политика (в том числе изменение правил в отраслях, изменение стартовых условий и влияние на новые рынки), или протекционистская политика (направленная на предотвращение ограничения конкуренции)? Многие говорят, что первый путь может обеспечить более важные и устойчивые результаты. Однако почти неизбежно это означает, что улучшение антитрестовских положений и процедур рассматривается как вторичный приоритет. Другие предполагают, что во время кризиса лучше полностью забыть о политике в области конкуренции и сконцентрироваться на отраслевых мерах госпомощи.

Фото: www.dyvys.in

Чтобы пройти между этой Сциллой и Харибдой, антимонопольный орган должен полагаться на некоторые основные принципы, каким бы курсом он не пошел. В этом контексте индивидуальные черты и профессиональный опыт руководителя будет очень важны. Во многих постсоциалистических странах экспертам с опытом работы в области права (по сравнению, например, с опытом работы в экономической политике), будет проще следовать выбранному курсу без серьезных отклонений. Это явление не имеет никакого рационального объяснения, кроме, возможно, внутренней стабильности любой правовой системы против экономической политики в условиях переходного периода. Знания в области права позволяют рассчитывать по крайней мере на уважение к правовым нормам, которые должны быть реализованы в любом случае. Экспертиза в переходной экономической политике часто подразумевает желание быстрых и очевидных результатов, которые трудно - если вообще возможно - добиться от защиты одной только конкуренции.

Еще один источник успеха для конкурентного ведомства в развивающихся странах - вовлечение в органы по вопросам конкуренции представителей из международной сети органов по вопросам конкуренции, политиков и бизнесменов, которых уважают у них дома. Важны не только такие организации, как Международной конкурентной сети (International Competition Network), но и другие формальные и особенно неформальные сети, которые облегчают обмен идеями и трудоустройство в международных сообществах. Международные сети предоставляют не только опыт и идеи, но и вкус политической и даже психологической поддержки из-за рубежа. В условиях, когда ни общественность, ни отечественные специалисты или правительство не могут оценить долгосрочные цели защиты конкуренции, такая политика гораздо легче найдет поддержку от их коллег в странах, где уже видны долгосрочные последствия, и где правила конкуренции широко приняты.

Подводя итоги, можно сказать, что руководитель антимонопольного ведомства в странах с формирующейся экономикой должен, во-первых, правильно выбрать приоритеты политики в области конкуренции, во-вторых, предложить понятные для общественности цели, и в то же время совместить их со стратегической целью современной политики по развитию конкуренции, в-третьих, получить наиболее дефицитный ресурс в условиях развивающейся экономики, где мало уважают правовые нормы - то есть получить доверие и свободу действий от ориентированных на быстрый результат политиков. Важно объяснить общественности, почему профилактика ограничений конкуренции - согласования цен и практики исключения конкурентов с рынка - вряд ли принесет немедленные положительные результаты с точки зрения более низких цен, более высокой производительности и роста ВВП.

Чтобы выполнить свою миссию, руководитель антимонопольного ведомства неизбежно должен быть хорошим специалистом с большим опытом работы (юридическая экспертиза является предпочтительным опытом), уважаемым как дома, так и со стороны международного сообщества. Непременным условием является возможность получения де-факто независимости после назначения.

Читайте новости LB.ua в социальной сети Facebook