ГоловнаСвіт

Не санкціями єдиними. Або як використовувати політику невизнання для протидії Росії на рівні Ради Європи

Політика невизнання - це юридичне зобов'язання держав і міжнародних організацій. Нею так легко не пожертвуєш богам політичної кон'юнктури, як санкціями. Її не можна безкарно здати на звалище історії, бо наступною на звалище здадуть твою незалежність і суверенітет. Вона важить значно більше, ніж черговий дипломатичний протест. На неї не потрібно чекати роками, як на рішення міжнародних судів і арбітражів. Усе, що необхідно зробити - це почати її застосовувати тут і зараз. Чому не сьогодні?!

Фото: zik.ua

26 червня 2019 року сталось те, що мало статися, – Парламентська асамблея Ради Європи ухвалила рішення про підтвердження повноважень делегації РФ і повернула її до зали засідань без умов, без обмежень, без наслідків.

Неочікуваний для багатьох розвиток подій став єдино можливим і практично невідворотним після поразки у дипломатичній битві на рівні Комітету міністрів Ради Європи. Принцип конфіденційності, який надійно захищає від допитливих очей його роботу, змушує нас лише гадати, хто і скільки разів схрестив мечі, які альянси будувались і руйнувались впродовж останніх місяців, і врешті решт, хто ж завдав той підступний удар у спину, який відчинив ворота бастіону демократії злісному порушнику демократичної безпеки в Європі.

Залишимо відповіді для мемуарів і журналістських інсайдів. Очевидно одне: після того, як 17 травня учасники Міністерського засідання у Гельсінкі заявили, що всі держави-члени повинні мати право на рівних умовах працювати в обох статутних органах Ради Європи, закликали всі делегації прибути на червневу частину сесії ПАРЄ та допустили можливість зміни санкційної процедури, російський бронепоїзд вже було не спинити.

Саме динамічний, травневий Гельсінкі, а не милий і сонний Страсбург у червні стали українським Ватерлоо. І справа не в тому, що наш Ватерлоо обійшовся без Наполеона, який до нього свідомо не доїхав, довіривши захист жовто-блакитних кольорів своїм маршалам, і не в тому, чи могла б його особиста присутність на місці щось радикально змінити. Публічна готовність битись до кінця принаймні розвіяла б ілюзію, що Україна здала Міністерське засідання «без єдиного пострілу» як перед цим «без єдиного пострілу» здала Крим. Справа в тому, що з моменту Гельсінської «міністерки» результат розгляду в ПАРЄ питання про повернення росіян був відомим і визначеним наперед.

Зім’явши європейські цінності, прорвавши кордони здорового глузду та безглуздого паперового спаму з 226 поправок, «червона машина» тріумфально вдерлась до сесійної зали і почала із завзяттям та безпардонністю матроса Железняка встановлювати там революційний лад «за образом і подобою». То скандального Леоніда Слуцького, замараного сексуальними домаганнями, на посаду віце-спікера ПАРЄ запропонують, то єзуїтськи відмовляться від сплати внеску до бюджету Ради Європи за ті роки, коли російська делегація не брала участі у роботі Асамблеї, хоча перед цим обіцяли погасити борги у повному обсязі. Поважні європейські парламентарі, які до півночі тисли кнопки за повернення росіян, і не зогледілись як сексизм, хамство, політичне лицемірство і «кидалово», притаманні російському політикуму, стали спільним надбанням європейських народів.

Леонід Слуцький
Фото: Анна Ісакова / прес-служба Думи
Леонід Слуцький

Поруч з комсомольсько-кримінальним нутром народних обранців з РФ і агресивно-тоталітарною природою політичного режиму Кремля, ситуація з поверненням росіян до ПАРЄ вчергове продемонструвала крихкість антиросійського санкційного режиму і взагалі санкцій як інструмента міжнародного примусу.

Санкції давно вже стали «універсальною» відповіддю українців на всі болі і образи, завдані росіянами. Вимоги про їх введення, посилення і розширення постійно лунають у заявах українських політиків і високопосадовців. Будь-яке загострення на Донбасі, чергова хвиля репресій проти кримських татар і українців в окупованому Криму, нове коло торговельної чи газової війни Кремля проти України є природною нагодою звернутись до західних партнерів з проханням ввести проти Росії додаткові санкції. Проте перефразований заклик пролетарського поета Маяковського «Більше санкцій, хороших і різних!» все рідше знаходить відгук. Все менше охочих прокататись на санкційній каруселі, все менше готових платити за цей атракціон.

Насправді деградація санкційного механізму обумовлена не «втомою від України» чи недієвістю санкцій як таких. Українське питання міцно в’їлось у глобальний та європейський порядок денний, і всі розуміють, що без його розв’язання мир і стабільність на європейському континенті недосяжні. Руйнівна дія санкцій для російської економіки і особливо ВПК доведення не потребує. Статистика говорить сама за себе.

Основною причиною деградації цього зовнішньополітичного важеля є його власна природа. Адже, санкції є системою примусових заходів, які колективно або індивідуально можуть застосовуватись проти правопорушників, що вчинили міжнародно-протиправне діяння. Ключовим у цьому зв’язку є слово «можуть». Держави, групи держав, міжнародні організації вдаються до них самостійно і на власний розсуд. Принцип один – ухвалення такого рішення є їхньою прерогативою, якою вони можуть скористатись, а можуть і утриматись.

За відсутності юридично закріпленого обов’язку на перше місце виходять політичні та морально-етичні категорії. Навіть якщо держава чи міжнародна організація виявила добру волю і запровадила санкції проти порушника, немає жодних гарантій того, що через певний час політична доцільність, помножена на сприятливу міжнародну кон’юнктуру, не розмиє систему цінностей, на яких ґрунтується її готовність карати. І насправді не так важливо, які чинники призвели до ерозії цієї системи, куди важливіший результат: втративши мотивацію і ціннісні орієнтири, той, хто легко і рішуче запровадив санкції, з такою ж легкістю і рішучістю може від них відмовитись. Що власне і трапилось з Парламентською асамблеєю Ради Європи.

Фото: 24 канал

Санкції – це зброя сильних. Сильних з військово-політичної, економічної, морально-духовної точки зору. Будучи незаперечним авторитетом на європейському континенті, у 2014 році ПАРЄ знайшла в собі силу повстати проти свавілля росіян і стала першою європейською інституцією, яка запровадила проти них санкції. Водночас, уже у 2019 році знесилена протистоянням з Росією, фінансово знекровлена, налякана інституційною кризою через «нелегітимність» Генерального секретаря і суддів Європейського суду з прав людини, обраних без росіян, дезорієнтована хибними гуманітарними посилами, Асамблея скасувала власні санкції, вірніше знову їх не запровадила після тривалої паузи.

Ображатись на європейських парламентарів безглуздо, адже так працює санкційний інструмент. Ми ж не ображаємось на те, що взимку випадає сніг, а влітку буває спекотно. Відповідати виходом з Ради Європи чи несплатою членських внесків контрпродуктивно. Ця організація продовжує бути міжнародним майданчиком, де Україна повинна захищати свої законні права та інтереси. Залишити його на поталу ворогу означає позбавити себе можливості брати участь у формуванні загальноєвропейської політики. А якщо її не формуєш ти, її формують за тебе і ставлять перед фактом. Погрожувати відмовою від Нормандського формату чи «смертю» Мінського процесу небезпечно і нереалістично. Між ними і ПАРЄ не існує прямого зв’язку. А отже, це сприйматиметься як пошук Україною приводу торпедувати мирний процес на Донбасі.

Звісно безумовне повернення Росії в ПАРЄ є серйозним зовнішньополітичним викликом для України, і адекватна відповідь на нього має бути надана. Питання в тому, якою вона повинна бути? Якщо санкції скасовані і з огляду на внесені зміни до санкційного механізму запровадження нових видається примарною перспективою, то що Україна може протиставити «російському чоботу» у Страсбурзі?

Вочевидь вітчизняна дипломатія уже розпочала роботу над цим досьє. На Михайлівській площі заявили про підготовку комплексу конкретних заходів у відповідь на рішення Асамблеї. Деякі з них ми нещодавно побачили в дії, як-то відкликання запрошення спостерігачам від ПАРЄ моніторити позачергові парламентські вибори в Україні. Деякі лише розробляються в рамках анонсованої «тактики тисячі порізів». Водночас, якими б креативними не були запропоновані кроки і якою б поетичною не була б їхня назва, всі вони повинні мати спільний знаменник і спиратись на один фундамент. Природним чинником, який може відіграти таку об’єднавчу роль, є політика невизнання.

Фото: news.day.az

Рада Європи була і залишається єдиною міжнародною організацією, членами якої є одночасно і Україна, і РФ, де політика невизнання анексії Росією Автономної Республіки Крим і міста Севастополя запроваджена не тільки на рівні парламентсько-представницьких органів, але й на міжурядовому рівні. Відповідне рішення Комітету міністрів Ради Європи було ухвалене 3 квітня 2014 року після триденних дебатів. Пункт 2 цього рішення проголошує, що «незаконний референдум, проведений в Автономній Республіці Крим і місті Севастополі 16 березня 2014 року, а також їх подальша протиправна анексія Російською Федерацією не можуть слугувати підставою для будь-якої зміни статусу Автономної Республіки Крим і міста Севастополя».

Серйозним аргументом на користь такої стали висновки Венеційської комісії. 22 березня 2014 року у відповідь на запит Генсека РЄ вона ухвалила документи CDL-AD(2014)002 і CDL-AD(2014)004. Перший стосувався відповідності конституційним принципам рішення Верховної Ради АРК провести референдум щодо «возз’єднання» з РФ або відновлення дії Конституції Криму 1992 року. Другий оцінював на відповідність міжнародному праву проект федерального конституційного закону РФ №462741-6 від 28 лютого 2014 року, більше відомий як «закон про анексію Криму».

В обох випадках «Венеціанка» встановила, що процес одностороннього виходу Криму із складу України та його приєднання до РФ у статусі окремого суб’єкта не відповідає ні законодавству України, ні фундаментальним принципам і нормам сучасного міжнародного права, ні демократичним стандартам проведення референдумів, які були розроблені в рамках Ради Європи і ОБСЄ. Відповідно ці рішення є нікчемними і не можуть мати жодних юридичних наслідків.

Важливо усвідомлювати, що на відміну від ПАРЄ, яка має консультативний статус і використовується лише як зручний майданчик для обговорення загальноєвропейських проблем, Комітет міністрів є керівним органом Ради Європи, уповноваженим виступати і приймати рішення від її імені. Ухвалені ним рішення, що визначають внутрішнє функціонування організації, є обов’язковими до виконання. Рішення про невизнання анексії Росією АРК і Севастополя належить саме до таких. Воно зобов’язало всі інші органи Ради Європи дотримуватись політики невизнання і наклало серйозні обмеження на їхню роботу.

Генсек Ради Європи Торбйорн Ягланд (ліворуч) і міністр закордонних справ Росії Сергій Лавров під час зустрічі в Москві, 20 жовтня 2017.
Фото: EPA/UPG
Генсек Ради Європи Торбйорн Ягланд (ліворуч) і міністр закордонних справ Росії Сергій Лавров під час зустрічі в Москві, 20 жовтня 2017.

З метою імплементації рішення і конкретизації рамок цих обмежень Приватний офіс Генсека РЄ Турбйорна Ягланда підготував і розповсюдив серед посадових осіб спеціальний Меморандум з викладенням керівних принципів діяльності організації в Криму (далі – Меморандум). Датований 16 липня 2014 року і підписаний керівником Приватного офісу Генсека Бйорном Берге, цей документ залишається актуальним і сьогодні.

Положення Меморандуму розповсюджуються на посадовців усіх органів, моніторингових механізмів, секретаріатів розширених і часткових угод та інших інституцій, які можуть виступати і діяти від імені Ради Європи. Пункт 4 їм приписує утримуватись від «будь-якої дії, заходу чи заяви, які можуть тлумачитись як визнання анексії Російською Федерацією Автономної Республіки Крим і міста Севастополя». Пункт 5 дозволяє надавати допомогу жителям Криму для цілей захисту прав людини лише «з повним дотриманням відповідних положень законодавства України».

Меморандум передбачає й випадки, коли взаємодія з представниками окупаційної адміністрації Криму є неминучою. У таких обставинах емісари Ради Європи повинні чітко продемонструвати, що всі їхні зусилля спрямовані лише на безпосереднє благо населення території. Відповідно до пункту 6 вся кореспонденція чи звітна діяльність Ради Європи щодо Криму повинна містити застереження, яке, поруч з іншим, вказує на те, що діяльність Ради Європи «не може тлумачитись як така, що визнає органи, які здійснюють де факто юрисдикцію, або змінений статус даної території».

Вартий уваги пункт 8 Меморандуму, який регулює порядок здійснення моніторингової діяльності Ради Європи щодо окупованого півострова. У ньому зазначається, що діяльність керівних, робочих та експертних органів РЄ в межах затверджених мандатів повинна покривати територію АРК і Севастополя виключно як невід’ємну частину території України. Візити мають відбуватись на запрошення або за дозволом української сторони та з суворим дотриманням положень законодавства України. Будь-які рекомендації, доповіді або оцінки ситуації в АРК і Севастополі готуються в рамках українських моніторингових / оціночних циклів і адресуються компетентним органам державної влади України.

У Меморандумі також обумовлюється порядок проектної співпраці Ради Європи з Україною і РФ з урахуванням факту тимчасової окупації Кримського півострова. Відповідно до пункту 9 будь-який проект, що стосується Криму, може бути реалізований за участі організації тільки в рамках співробітництва з Україною. Проекти співпраці з РФ не можуть охоплювати Крим за жодних обставин.

По своїй суті Меморандум Приватного офісу Генсека є універсальною матрицею, що розкриває зміст політики невизнання, яка може бути застосована до будь-якого органа чи сфери діяльності Ради Європи, зокрема, до ПАРЄ. Візьмемо хоча б питання складу делегації РФ в Асамблеї.

Фото: Lb.ua

З рішення Комітету міністрів від 3 квітня 2019 року і Меморандуму з необхідністю випливає, що проведені окупаційною владою т.з. «вибори» в Криму є нелегітимними, а обрані на цих виборах «посадові особи» – незаконними. Внаслідок цього не можуть бути визнані повноваження ні депутатів Державної думи РФ, обраних за багатомандатним округом, що включає тимчасово окуповані Крим та Севастополь (тобто за партійними списками), ні депутатів, обраних за одномандатними округами т.з. «Республіки Крим», ні сенаторів, делеговані від цих «суб’єктів» до Ради Федерації. Для таких псевдопосадовців як С. Цеков, О. Ковітіді, Р. Бальбек чи Н. Поклонська мають раз і назавжди зачинитись двері Палацу Європи, Агори, міжнародних конференцій, форумів інших заходів, що проводяться під егідою Ради Європи.

Єдиними, хто з більшою або меншою долею легітимності може представляти російський парламент в ПАРЄ, є депутати Держдуми РФ, обрані за одномандатними округами, або сенатори від російських регіонів, за винятком окупованих територій Криму і Севастополя. Керуючись саме таким розумінням, Регламентний комітет ПАРЄ уже 26 червня звернувся до Венеційської комісії із запитом щодо статусу депутатів Держдуми РФ, обраних за партійними списками. Відповідь на це питання – а з урахуванням висновків «Венеціанки» від березня 2014 року вона може бути лише однозначною – з новою силою запустить механізм оскарження повноважень делегації РФ в ПАРЄ з процедурних підстав.

Водночас Україні не варто на цьому зупинятись. Необхідно ініціювати перед Комітетом міністрів, новообраним Генеральним секретарем Ради Європи та Секретаріатом ЄСПЛ своєрідну «люстрацію» дипломатів Постпредства РФ, представників РФ, направлених для роботи в допоміжних чи експертних органах, а також міжнародних чиновників, які працюють у секретаріатах Ради Європи та ЄСПЛ за квотою РФ. Критерієм люстрації має стати політика невизнання.

Наприклад, якщо ці посадові особи подали до Ради Європи будь-які документи (паспорти, свідоцтва про реєстрацію актів цивільного стану, дипломи тощо), видані або засвідчені органами невизнаних суб’єктів федерації «Республіки Крим» і «місто Севастополь», або були направлені «державними органами, підприємствами, установами чи організаціями» цих суб’єктів, то вони мають бути визнані персонами нон-грата, їх акредитація має бути анульована, членство в експертних чи робочих органах припинено, трудові контракти розірвані. Виходячи з проголошеної нею ж політики невизнання, Рада Європи зобов’язана припинити будь-яку співпрацю і розірвати будь-який зв’язок з особами, які не пройшли «кримську люстрацію».

Фото: Ескендер Ганієв

Якщо Україна не займе проактивну позицію, то наступ «червоної машини» в Раді Європи лише продовжиться і скасуванням санкційного режиму ПАРЄ не обмежиться. При чому росіяни чудово усвідомлюють свої цілі. Найважливіша з них – легітимізація анексії Криму і Севастополя. Їм відверто «начхати» на «відновлення діалогу і співпрацю для вирішення спільних проблем в Європі», якими вони аргументували своє повернення до сесійної зали Асамблеї. Зараз вони навіть не напружуються, щоб зберегти доброзичливу маску. Так, віце-спікер Держдуми РФ Пьотр Толстой в інтерв’ю RFI заявив, що цілком ймовірно т.з. «депутати, обрані від Криму» братимуть участь в засіданнях Асамблеї в складі російської делегації, а глава комітету Держдуми РФ з міжнародних справ Леонід Слуцький в ефірі каналу «Россия-1» назвав відхилення Асамблеєю поправок по Криму «першим знаковим кроком до визнання Криму російським країнами Ради Європи».

Безумовно, рішення Комітету Міністрів від 3 квітня 2014 року і Меморандум Приватного офісу Генсека РЄ не мають вичерпного характеру і не можуть розглядатись як панацея від усіх українських бід. З огляду на стійку тенденцію до нормалізації відносин з росіянами у багатьох сферах міжнародного життя, не варто ідеалізувати ці документи. Проте за умови їх грамотного використання та поєднання з іншими елементами політики невизнання, Україна може досягти значних результатів і заблокувати діяльність росіян як в ПАРЄ, так і в інших органах Ради Європи, незалежно від того, присутні вони там чи ні.

Політика невизнання – це юридичний обов’язок держав і міжнародних організацій. Її так легко не пожертвуєш богам політичної кон’юнктури як санкції. Її не можна безкарно здати на смітник історії, бо наступною здадуть твою незалежність і суверенітет. Вона важить набагато більше за черговий дипломатичний протест. На неї не потрібно чекати роками як на рішення міжнародних судів та арбітражів. Все, що потрібно зробити, це почати її застосовувати тут і зараз. Чому не сьогодні?!

Погляди, висловлені у цій статті, відображають виключно точку зору автора і не можуть тлумачитись як офіційна позиція Міністерства закордонних справ України.


Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook і Twitter