ГоловнаСвіт

Судочинство в Польщі: ЄС вимагає незалежності, Варшава погрожує «випадковим Полекзітом»

Правляча партія ПіС прагне отримати повний контроль над судочинством у Польщі. Цьому протистоїть Євросоюз, який погрожує польському уряду позбавленням права голосу у найвищому органі влади ЄС — Європейській Раді. В результаті протистояння польські політичні коментатори почали говорити про можливість «випадкового Полекзіту»

Будівля Європейського суду, Люксембург
Фото: The Independent
Будівля Європейського суду, Люксембург

Європейський Суд Юстиції (ЄСЮ) прийняв наприкінці жовтня рішення про невідкладне припинення дії змін до закону про Верховний Суд Польщі. Це рішення є запобіжним заходом — до моменту розгляду по суті подання до ЄСЮ від Європейської Комісії, яка просить визначити, чи зміни до закону відповідають нормам права ЄС.

Подання від Єврокомісії — це лише етап у довгому протистоянні ЄС і польського уряду, що спричинене змінами в системі судочинства в Польщі, які почались після парламентських виборів 2015 року. Це протистояння може призвести до втрати польським урядом права голосу у найвищому органі влади ЄС — Європейській Раді.

Боротьба за Конституційний суд

Першим етапом судово-правової кризи в Польщі стали події 2015-2016 років навколо Конституційного суду країни. Початок кризи поклав іще Сейм каденції 2011-2015 років. За кілька місяців до закінчення своєї каденції, Сейм 2011-2015 прийняв поправки до закону про КС, змінивши процедуру вибору нових суддів на заміну тим, повноваження яких закінчувались. Процедуру відбору нових суддів можна стало починати на кілька місяців раніше закінчення терміну повноважень попередніх.

На додачу до цих змін, в перехідних положеннях нового закону про КС Сейм каденції 2011-2015 (із більшістю "Громадянської платформи" - PO та "Селянської партії" - PSL) прийняв рішення про достроковий вибір двох суддів КС на заміну тих суддів КС, повноваження яких мали б закінчиться вже за каденції нового сейму — в грудні 2015 року. В результаті, незадовго до виборів нового парламенту, Сейм 2011-2015 вибрав 5 нових суддів КС.

Фото: IAR/Krystian Dobuszyński

Тогочасна опозиція в особі «Право і справедливість» (ПіС) заявила, що більшість зловживає своїм становищем і звернулась до КС з поданням щодо оцінки конституційності перехідного положення в законі. Громадські організації та представники правничого середовища також критикували перехідні положення, але більшість на той час аргументувала його необхідність тим, що новий Сейм не буде одразу на першому засіданні займатись суддями КС, і якщо не вибрати зразу всіх 5, то робота Суду буде надовго заблокована. КС не встиг розглянути подання PiS щодо конституційності змін до свого профільного закону, оскільки невдовзі після його прийняття відбулись вибори. Отримавши 37% голосів, завдяки перерозподілу місць, які “не дістались” партіям, що не подолали прохідний бар’єр, PiS контролює 235 із 460 місць у Сеймі.

В результаті плани PiS щодо Конституційного Суду змінилась. Подання до КС щодо конституційності перехідних положень відкликали. А у перший же тиждень роботи нового парламенту нова більшість прийняла зміни до закону про Конституційний Cуд. Дві палати парламенту “провели” поправки протягом тижня із 13 по 20 листопада 2015. І вже 20 листопада вони були блискавично підписані президентом Анжеєм Дудою (колишнім євродепутатом від ПіС, обраним на посаду в червні того ж року).

Одразу ж після цього парламент прийняв постанови про скасування рішень про вибори 5 суддів КС Сеймом попередньої каденції і вибрав нових 5 суддів. Все це було можливе, зокрема, тому, що президент Дуда весь цей час відмовлявся привести до присяги суддів КС обраних попереднім парламентом, тому вже обрані судді іще не почали виконувати обов’язки.

Зміни до закону були оскаржені до КС вже новою опозицією в особі «Громадської платформи» (PO). КС розглянув подання і визначив, зокрема, що попередній склад парламенту мав право обрати 3, а не 5 суддів, а президент Дуда мав обов’язок негайно привести до присяги суддів обраних попереднім складом парламенту. Але рішення КС не вплинули на ситуацію, оскільки уряд (на той час вже сформований PiS) відмовлявся публікувати рішення КС в офіційних виданнях і тим більше його виконувати. Канцелярія прем’єра мотивувала свої дії тим, що КС мав прийняти рішення на засіданні повним складом, а не малою колегією. А коли Верховний Суд прийняв рішення, яким зобов’язував уряд опублікувати рішення КС, заступник міністра юстиції заявив, що це не було справжнє засідання суду, а лише побажання групи людей, які просто працювали в Суді.

Парламент, щоправда, реагував на “зовнішні виклики”. В результаті законодавство про КС було змінене іще кілька разів протягом одного року. Уряд, тим часом, продовжував відмовлятися публікувати рішення КС (в результаті, кількість рішень КС, які не були опубліковані вчасно дійшла до 21). Окрім депутатів від опозиції, подання до КС щодо змін закону про КС робив Омбудсмен, Національна рада судочинства, Голова Верховного Суду. Коментарі щодо змін до закону про КС оприлюднила Венеціанська Комісія. Європейська Комісія ініціювала діалог щодо стану верховенства права в Польщі.

Президент Польщі Анджей Дуда цілує руку судді Юлії Пржилебській після її складання присяги на посаду нового судді Конституційного трибуналу, Варшава, 9 грудня 2015.
Фото: EPA/UPG
Президент Польщі Анджей Дуда цілує руку судді Юлії Пржилебській після її складання присяги на посаду нового судді Конституційного трибуналу, Варшава, 9 грудня 2015.

Процес закінчився приведенням до присяги 5 суддів обраних в грудні 2015 новим Сеймом, а також обранням новою Головою КС протеже нової влади Юлії Пжилебської, після того, як в грудні 2016 року закінчився термін повноважень попереднього Голови суду. На думку багатьох правників, вибір нової Голови КС відбувся із порушенням процедури, коли “старих” суддів фактично не допустили до голосування за голову КС. А вже у 2017 році, через поступове вибуття суддів із попереднього складу через закінчення терміну повноважень, в складі КС 8 із 15 суддів були призначені новим парламентом. При цьому, аж двох суддів обраних Сеймом 2 грудня 2015 року довелося замінювати вже 2017 року через їх смерть.

На тепер криза навколо Конституційного суду в Польщі перейшла в стан “замороженого конфлікту”, частково, через те, що їй на зміну прийшли нові. “Вирішивши питання” із Конституційним Судом, партія влади взялась за фундаментальні зміни в системі судочинства.

Про проекти цих фундаментальних змін було оголошено в січні 2017 року. Тоді було заявлено про проекти змін до закону про Національну раду судочинства, Верховний Суд та суди загальної юрисдикції.

Переформатування судочинства

У липні 2017 року, парламент прийняв оголошені в січні зміни. Зміна закону про Національну раду судочинства передбачала закінчення каденції всіх членів Ради, а також зміну процедури її формування. (тобто, повну заміну членів ради за новими правилами), а правила передбачали, що членів Ради тепер будуть обирати із вирішальним голосом парламенту (а не суддівських кіл, як до того). Зміни до закону про систему загальних судів передбачали надання вирішального голосу в призначенні голів та заступників голів загальних судів міністру юстиції (який в уряді ПіС поєднує посаду із посадою Генерального прокурора, згідно зі змінами від 2016 року). Таке рішення міністра юстиції могла скасувати лише Національна рада судочинства двома третинами голосів. Зміни до закону про Верховний Суд спочатку передбачали дострокове завершення каденції суддів ВС, а також зміну процедури вибору суддів КС.

Правники заявляли, що всі зміни до законів суперечили Конституції Польщі, оскільки всі вони підважували принцип незалежності судової гілки влади. Президент Польщі Анджей Дуда підписав закон про зміни в системі судів загальної юрисдикції, але заветував закон про зміни до закону про Верховний Суд і закон про Національну раду судочинства і вніс свої пропозиції (що на думку, опозиції було просто маневром партії влади).

Фото: EPA/UPG

Зміни до закону про Національну раду судочинства були прийняті в грудні 2017 року і, головним чином, призвели до того, що більшість членів Ради обирають зараз не представники суддівських середовищ (що викликало критику Венеціанської Комісії). А в результаті пропозиції президента Дуди, в новій версії закону про Верховний Суд було передбачено створення кількох нових палат у ВС, створення дисциплінарної палати, яка б розглядала справи проти суддів (а також уведення до складу такої палати додаткових учасників — з-поза суддівського і навіть правничого середовища, які будуть входити до складу дисциплінарних колегій разом із професійними суддями); зміни процедури призначення судів ВС, а також норма про те, що судді ВС не можуть продовжувати роботу після досягнення віку 65 років.

При цьому, було передбачено норму про те, що окремі судді можуть звернутись до президента із проханням надати їм дозвіл продовжити виконання обов’язків навіть після 65 років (без наведення критеріїв згідно з якими такий дозвіл може бути наданий); а також збільшення чисельності суддів ВС із 80 до 120. Разом із відправкою на дострокову пенсію частини суддів, це означає фактичне переформування складу ВС.

Зміни до закону про Верховний Суд були прийняти в грудні 2017 року. Майже одразу після того, як зміни були підтверджені, Європейська Комісія ініціювала застосування щодо Польщі процедури, передбаченої статтею 7 Трактату про ЄС (основоположний договір ЄС) — вперше в історії існування Блоку. Ця процедура має запускатись в ситуації, коли є підстави заявляти, що країна-член ЄС серйозно підважує правові засади ЄС.

Вона може мати два результати: або держава, щодо якої розпочали процедуру, змінить свою політику. Або ця держава втратить право голосу в Європейській Раді, яка є, фактично, верховним органом влади ЄС. Цей варіант розвитку подій називають іще атомною опцією, оскільки, за великим рахунком, це найгірше, що може статися із державою-членом ЄС. Трактати ЄС не передбачають можливості примусового виключення країни. Вийти з ЄС можна лише добровільно. Виконання самої процедури за статтею 7, теоретично, може розтягнутися на досить довгий час. Але у випадку Польщі процес не затримувався. Уже в березні 2018 року, початок процедури підтримав Європарламент.

Конституційна колізія

Тим часом, зміни в закон про ВС вступили в дію на початку квітня 2018 року. Вони, на думку партії влади, мали б означати, зокрема, вихід на пенсію Президентки ВС Малґожати Ґерсдорф, якій 65 виповнилось в 2017 році. Ґерсдорф відмовилась писати подання на президента із проханням продовжити термін своєї роботи, посилаючись на пряму норму Конституції, згідно з якою термін повноваження Голови ВС триває 6 років (у її випадку він має закінчитись в 2020 році). Норма Конституції, фактично, заважає ПіС отримати повний невідкладний контроль над судочинством у Польщі, оскільки конституційної більшості у партії влади немає. Таким чином, PiS не має можливості усунути колізію.

Глава Верховного суду Польщі Малгожата Герсдорф
Фото: EPA/UPG
Глава Верховного суду Польщі Малгожата Герсдорф

Незважаючи на це, представники виконавчої і законодавчої влади, а також президент Анджей Дуда від початку літа 2018 року заявляли про те, що повноваження Малгожати Ґерсдорф закінчились. Сама Ґерсдорф після зустрічі із президентом влітку відмовилась іти на силову конфронтацію і заявила, що піде у відпустку. Тим часом, кількох суддів ВС, які досягли віку 65 років відправили на відпочинок, іще кілька суддів звернулись до президента із проханням про дозвіл продовжити роботу (не всі прохання було виконано). Тим часом, президент Анджей Дуда почав номінувати нових суддів до ВС.

Іще напередодні вступу в силу змін до закону про Верховний Суд Польщі Європейська Комісія подала звернення до Європейського Суду Юстиції (суд ЄС) щодо відповідності праву ЄС змін в закон про Верховний Суд в Польщі. А в серпні до ЄСЮ звернулись вже судді ВС Польщі з проханням роз’яснити, чи окремі положення в новому законі про ВС відповідають праву ЄС.

Наприкінці жовтня ЄСЮ прийняв тимчасове рішення, яким зобов'язав уряд Польщі негайно скасувати виконання змін до закону про ВС, до розгляду подання по суті. Малґожата Ґерсдорф негайно повернулась до роботи і офіційно викликала відправлених у спочинок суддів повернутись на роботу. Це рішення було оголошене буквально за 2 дні після того, як польський міністр юстиції і генпрокурор в одній особі Збігнєв Зьобро звернувся до Конституційного Суду Польщі із проханням роз’яснити, чи відповідає Конституції Польщі звернення Верховного Суду Польщі до Європейського Суду ЄС. Після кількох днів уникання відповіді, представники польського уряду заявили, що вони виконають рішення ЄСЮ. А представники КС Польщі заявили, що немає потреби розглядати подання. І ще за тиждень до тимчасового рішення ЄСЮ міністр закордонних справ Польщі Яцек Чапутовіч відмовлявся прямо відповідати на питання, чи його уряд буде виконувати рішення, говорячи, а може суд винесе рішення на нашу користь.

Фото: EPA/UPG

Встановлення нових меж дозволеного

Головний процес у справі змін у польській системі судочинства ще попереду, хоча згідно із заявою ЄСЮ, справу розглядатимуть за пріоритетною процедурою, тому рішення буде оголошене протягом кількох місяців. Імовірно, уряд PiS буде виконувати це рішення. А тим часом видається, що у відносинах із партнерами по ЄС PiS активно перевіряє, як далеко можна зайти в порушенні писаних і неписаних правил і, фактично, намагається встановити нові межі. В цьому питанні уряд PiS наслідує приклад прем’єра Угорщини Віктора Орбана (із тією відмінністю, що партія Орбана «Фідес»від 2014 року має конституційну більшість в парламенті і проти уряду Угорщини процедуру за 7 статтею розпочали за рішенням Європарламенту пізніше - у вересні 2018 року).

Незважаючи на постійні гучні заяви про втручання ЄС у внутрішні справи Польщі і колишні коментарі президента Дуди про те, що ЄС — це видумана спільнота, яка нічого не дала Польщі, уряд PiS скоріше за все, не має наміру розривати стосунки з ЄС. Головною причиною тут є навіть не значні дотації для Польщі із спільного бюджету ЄС (хоча вони теж важливі), а питання безпеки. Приналежність до ЄС розглядається, як членство у клубі, щодо якого важче здійснити акт прямої агресії.

Але не варто забувати, що напруга у відносинах польського уряду із інституціями ЄС та лідерами окремих країн ЄС наростає із 2015 року. В результаті, польські політичні коментатори почали говорити про можливість випадкового «Полекзіту» – ситуації, коли польський уряд у своїй боротьбі із інституціями ЄС вирішить залишити Євросоюз (і загітує щодо цього достатню кількість громадян). І це незважаючи на те, що Польща з моменту вступу до ЄС була найбільшим в блоці отримувачем дотацій із спільного бюджету. А 80% громадян Польщі вважають членство країни в ЄС позитивним і потрібним.

Хоча реалізація такого сценарію може затриматись в результаті ротації влади. Наступні парламентські вибори в Польщі відбудуться вже восени 2019 року. Імовірно, одним із мотивів виборчої кампанії опозиції буде варіація слоганів “зупини Полекзіт, поки це ще можливо”.

Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook і Twitter