ГоловнаПолітика

Захист від дурня по-українськи, або Як нейтралізувати "випадкового" президента

Наближення фіналу президентської гонки і ймовірність перемоги Володимира Зеленського – людини, м’яко кажучи, недосвідченої у сфері державного управління – в черговий раз актуалізували дискусії про перехід на парламентську форму правління. Утім, усі визнають: шанси ухвалити відповідні зміни до Конституції (а тоді ще й ряд змін в закони) чинним складом парламенту невеликі.

Зате у Верховній Раді можуть ухвалити закон «Про президента» (або з іншою назвою), щоб чітко вказати главі держави на його повноваження, а за їх перевищення – передбачити відповідальність.

Фото: РБК

Наразі відомо про два такі проекти закону. Перший – авторства віце-спікера Оксани Сироїд і, очевидно, її однопартійців із «Самопомочі», другий – розроблений Центром політико-правових реформ. Жоден з них поки навіть не зареєстрований у Верховній Раді, хоча їх автори переконані, що у випадку перемоги Зеленського депутати ще нинішнього скликання поспішать ухвалити якийсь із них.

Наша пісня гарна й нова...

Дискусії про перехід від парламентсько-президентської до парламентської республіки (чи до, навпаки – президентсько-парламентської) в Україні точаться з часів Леоніда Кучми і активізуються під час виборів президента.

Фото: EPA/UPG

Чим відрізняється парламентсько-президентська республіка від парламентської?

Парламентсько-президентська передбачає:

– обрання президента народом;

– право глави держави розпустити парламент, а парламенту – усунути президента в порядку імпічменту;

– парламент і президент мають право законодавчої ініціативи, а останній – ще й право вето;

– уряд несе відповідальність лише перед парламентом тощо.

Класична парламентська модель:

– президента обирають у парламенті або колегією з членів парламенту;

– уряд формує парламентська коаліція;

– президент повинен погоджувати з урядом законопроекти, які хоче подати на розсуд парламенту та ін.

До парламентських республік відносять Німеччину, Італію, Грецію тощо. До парламентсько-президентських – Болгарію, Румунію та ін.

Хоча поділ держав за формами правління трактують по-різному. Микола Козюбра, завідувач кафедри загальнотеоретичних та державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду у відставці, вважає, що для Польщі чи Австрії, котрі відносять себе до парламентських республік, характерні ознаки парламентсько-президентських.

«У Польщі президент обирається народом, а це точно не ознака парламентської республіки. В Австрії – ключова роль дійсно належить парламенту, але й у президента достатньо повноважень, щоб також не відносити її до парламентської республіки (президент Австрії є верховним головнокомандувачем, призначає членів уряду, чиновників, в тому числі затверджує кандидатуру канцлера тощо)», – каже він.

Президент Польші Анджей Дуда під час маршу в Варшаві, 11 листопада 2018.
Фото: EPA/UPG
Президент Польші Анджей Дуда під час маршу в Варшаві, 11 листопада 2018.

У країнах з різними формами правління, зазначає Козюбра, до влади можуть приходити «слабкі» лідери, однак це точно не означає зміну форми правління. До прикладу, у Франції у 1974-1981 роках президентом був Валері Жискар д'Естен, який увійшов в історію як досить слабкий президент, попри те, що Франція – президентсько-парламентська республіка.

Деякі українські експерти вважають перехід України до парламентської республіки небезпекою в нинішніх умовах. Адже така форма правління прийнятна для країн з авторитетними конкурентними партіями, котрі здатні сформувати коаліцію в парламенті, а згодом і уряд (не лише з представників однієї – провладної – політсили).

Крім того, для парламентської республіки необхідна сильна судова система, вважає Козюбра, яка протистоятиме спробам узурпації якоюсь із гілок влади. Інакше – в парламенті сформується більшість із провладної партії, котра створить свій уряд. І фактично сконцентрує в своїх руках усі повноваження. Така ситуація сталася в Молдові, де владу контролює більшість парламенту і сформований нею ж уряд. А президент натомість дуже обмежений у повноваженнях.

«Я вважаю, що форма правління в Україні повинна вдосконалюватися на практиці, а не змінюватися. Зокрема, треба розвивати партії, щоб вони були ідеологічними, а не орієнтованими на особистості. Судова система повинна бути незалежною і не корумпованою… Всі ці ідеї з переходом на іншу форму правління скоріше елементи популізму, ніж бажання щось покращити», – вважає Козюбра.

Микола Козюбра
Фото: Закон і Бізнес
Микола Козюбра

«Повний перехід до парламентської республіки – це означатиме внесення змін до Конституції. А такий варіант в нинішніх умовах неможливий. І досить ризикований… Я не розумію, з точки зору технологій функціонування, як може бути ефективною парламентська республіка. Вона будується на тому, що якась партія отримує всю повноту влади в країні і противаг щодо неї – мізер», – підтримує позицію Козюбри Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ.

Законом єдиним

Березневе опитування Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва спільно з Київським міжнародним інститутом соціології показало, що парламентську форму правління підтримують лише 6% українців, президентську – 14%, а більшість громадян (58%) вважають прийнятною для України сполучення форм президентської та парламентської республіки: 27% – президентсько-парламентську (уряд призначається президентом за згоди Верховної Ради), 32% – парламентсько-президентську (уряд призначається Верховною Радою за згодою президента, більшість влади в руках прем’єра).

«Більшість громадян – 40% певні, що владу президента варто залишити у тому самому обсязі, в якому вона була останні п’ять років; на думку 25% громадян, владу президента слід розширити, надавши йому право формувати уряд; ще 9% вважають, що вибори президента слід перенести в парламент і залишити за ним лише повноваження Головнокомандувача Збройних сил», – йдеться в опитуванні.

У тому, що президенту треба залишити мінімальне число повноважень, переконана і віце-спікер парламенту Оксана Сироїд. Вона вважає, що глава держави повинен виконувати функцію головнокомандувача, приймати рішення стосовно громадянства, помилування, а також представляти державу на міжнародній арені. Будь-які повноваження щодо виконавчої влади мають бути передані прем’єру.

Однак, розуміючи, що сьогодні внесення відповідних змін до Конституції (а для цього треба переписати щонайменше її третину) не на часі, вирішила деталізувати повноваження президента в окремому законопроекті.

Фото: Макс Требухов

«В законопроекті чітко визначені межі повноважень президента, за які він не може вийти. Глава держави не може призначати голову НКРЕКП (Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, посадовців якої призначає і звільняє чинний президент, – LB.ua), не може створювати ДУСю (Державне управління справами, – LB.ua) чи самостійно призначати керівників облдержадміністрацій. Їх має подавати прем’єр-міністр. Хоча це завжди робить президент», – каже Сироїд.

Її законопроект передбачає, зокрема, що:

– президент не може подавати кандидатуру прем’єр-міністра іншу особу ніж та, яка зазначена у пропозиції коаліції депутатських фракцій;

– кандидатури міністра МЗС і Міноборони він також повинен погоджувати з коаліцією;

– прем’єр-міністр за посадою стає секретарем РНБО, з ним президент погоджує персональний склад РНБО;

– президент зможе призначати чи звільняти будь-кого у виконавчій владі лише за поданням або за згодою прем’єр-міністра;

– президент щорічно звітуватиме перед парламентом за використані ним кошти і особисто презентуватиме усі свої законопроекти;

– президент не підписуватиме закони, зокрема, про зміни до Конституції, про регламент Верховної Ради, про введення воєнного чи надзвичайного стану, про бюджет та ін.

У проекті закону прописана і процедура імпічменту глави держави. Як і в Конституції, причинами для усунення його з посади є: державна зрада або інший злочин, вчинений президентом (зокрема, злочин проти основ національної безпеки, корупційний злочин, порушення присяги).

Фото: Аргумент

Процедуру імпічменту може ініціювати Генпрокурор, депутатська фракція чи група народних депутатів чисельністю не менше, ніж найменша за розміром депутатська фракція (в нинішньому скликанні Верховної Ради це 20 депутатів).

Разом з тим, Конституція дає право ініціювати імпічмент лише більшості від конституційного складу Верховної Ради (226 депутатів).

Законопроект Сироїд передбачає зарплату президента, що дорівнює оплаті праці судді Верховного Суду, а також особистого лікаря для глави держави із військового госпіталя.

Свою версію законодавчих змін щодо президентських повноважень готує Центр політико-правових реформ. Правда, в одному законопроекті експерти центру пропонують внести зміни до щонайменше 25 законів. Проект закону планують презентувати депутатам наступного тижня.

«З якого дива президент призначає, до прикладу, голову і заступників голови Антимонопольного комітету? Це передбачено в Законі «Про Антимонопольний комітет», але нічого подібного немає в Конституції. Чому президент призначає голів облдержадміністрацій? Він це повинен робити за поданням Кабміну, як і суддів, до речі, яких президент призначає за поданням Вищої радим правосуддя. Чомусь стосовно суддів ми розуміємо, що глава держави не може на них впливати, а от про голів адміністрацій, – нас так влаштовує. Таких моментів в системі законодавства – чимало. Тому ми вирішили їх упорядкувати і внести зміни», – зазначає Коліушко, додавши, що текст законопроекту експерти його центру ще доопрацьовують.

Парламентські настрої

Депутати ВР кажуть, що ні про зміни до Конституції, ні навіть про ухвалення закону про повноваження президента наразі не йдеться. Після провального для президента і провладної фракції парламенту результату першого туру виборів представники БПП перебувають в шоковому стані.

Фото: Макс Требухов

За словами кількох співрозмовників в БПП і «Народному фронті», всі зайняті підготовкою до другого туру. Або принаймні вдають видимість діяльності.

«Про це (законопроект про президента, – LB . ua ) нічого не знаю... Може потім, якщо хтось ще матиме бажання щось робити», – каже один з депутатів БПП.

«БПП в шоці, вони поки не пройшли стадію, коли треба зрозуміти, що все погано. Напевно маємо почекати, коли до них дійде... Для змін до Конституції тоді буде явно запізно, а от для ухвалення законопроекту шанси залишаються», – каже LB . ua один з депутат ів «Народного фронту».

Представник «Самопомочі» натомість прогнозує: перемога Володимира Зеленського реанімує нинішній парламент. І поквапившись, той швидко прийме будь-які обмеження для нового, хоч і «випадкового» президента.

Вікторія МатолаВікторія Матола, Журналист
Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook і Twitter