Контрольована децентралізація: Дві приховані небезпеки проекту змін до Конституції, погоджених КСУ

Напевне ніхто не очікував, що КСУ висловить серйозні зауваження до проекту змін до Конституції щодо децентралізації влади. Втім те, що суд не побачив жодних спірних моментів у тексті законопроекту, дійсно здивувало. На жаль, рішення Конституційного суду допомогло скоріше легітимізувати політичні плани влади, ніж провести серйозний аналіз наявності у тексті законопроекту моментів, які можуть порушити права громадян.

Фото: Макс Требухов

На мою думку, проект закону про внесення змін до Конституції, погоджений КСУ, містить два спірних моменти, які не змінились і які в майбутньому можуть призвести до негативних наслідків для всіх українців – надширокий обсяг повноважень префектів та особливий статус окремих районів Донбасу. Перший створює можливості для прямого президентського правління в регіонах, а другий допомагає приховати в Конституції елементи федералізації.

Контрольована децентралізація

Під прикриттям децентралізації в текст законопроекту закладені речі, які не мають до неї відношення. Перший і яскравий приклад - це повноваження префектів, або в попередній редакції змін до Конституції-2014 – представників президента на місцях. Як би не виправдовували необхідність таких повноважень спікери пропрезидентської сили, жодного відношення до децентралізації вони не мають.

Префектам надані одночасно, скажімо так, «суддівські» та «прокурорські» повноваження, які за обсягами не мають аналогу в історії незалежної України. Префекти отримають симбіоз повноважень, що властиві, скоріше судовій владі та прокуратурі.

В самій процедурі призначення, тобто коли префекта призначає та звільняє президент за поданням Кабміну, немає великих проблем. Проблемою як раз є обсяг повноважень, які надаються префекту за новою Конституцією за авторством Президента.

Префект зможе зупиняти рішення органів місцевого самоврядування, фактично - втручатись в їх діяльність. Що дає змогу напряму впливати на права громадян, що є членами відповідної територіальної громади. Слід додати, що така функція не є властивою для державного службовця, яким згідно проекту змін до Конституції, і є префект.

Наслідки таких повноважень можуть дійсно призвести до нової форми корупції в регіонах. Наприклад, префект вважатиме, що рішення про виділення земельної ділянки громадянину Іванову суперечить закону, тому що громадянин Петров також хоче цю ділянку. Префект може зупинити рішення такої ради, тому що «аргументи» Петрова здаватимуться йому більш переконливими. Громадянин Іванов піде домовлятися до префекта зі всіма супутніми наслідками. Так колись робила прокуратура, точніше – окремі прокурори, які зловживали своїм правом на подачу протесту. Цих повноважень прокурорів позбавили у 2012 році. А запобіжники для такої поведінки представників президента в регіонах в тексті Конституції просто відсутні.

Крім того, префект матиме право видавати акти, обов’язкові до виконання органами місцевої влади. Тобто матиме нормотворчу функцію – це взагалі новація для України, такого права не мали і не мають зараз губернатори.

На мою думку, префект повинен виконувати функцію певного урядового уповноваженого, керувати і координувати діяльність центральних органів виконавчої влади на місцях, і в жодному разі не втручатися в самоврядування. Як наслідок, ми можемо отримати місцевих «князьків», які матимуть необмежену владу і підкорятимуться президенту.

Пряме президентське правління

Інша небезпека міститься у праві Президента зупиняти рішення органів місцевого самоврядування, голови громади та ради громади в разі якщо вони порушують Конституцію України і несуть загрозу територіальної цілісності.

Давайте дивитись на речі реально: наскільки голова, наприклад, сільської громади у Полтавській області, може прийняти рішення, яке напряму порушує Конституцію та становить загрозу територіальній цілісності держави? І чи наважиться він прийняти таке рішення в сьогоднішніх умовах?

Зараз Україна соборна як ніколи, мені складно уявити будь-яку місцеву раду, яка захоче прийняти рішення, що суперечить територіальній цілісності держави. Це раз. По-друге, думаю, що після місцевих виборів у жовтні склади місцевих рад будуть ще більше зміцнені патріотичними силами. І такої загрози на підконтрольній Україні території виникнути не зможе в принципі.

Натомість, прикриваючись загрозою територіальній цілісності держави, проектом змін до Конституції пропонується надати Президенту такі повноваження, які не є властивими для парламентсько-президентської республіки.

В разі прийняття змін до Конституції в такій редакції нам слід визнати, що Україна більше не є парламентсько-президентською республікою, оскільки в нашій державі з'явиться посилена президентська вертикаль влади, яка на відміну від парламенту та Кабміну зможе мати прямий вплив на кожен регіон і кожну громаду. Фактично йдеться про пряме президентське правління.

Особливий статус

"Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом", - найбільше пристрастей, в тому числі на міжнародній арені, було саме через цю фразу у тексті законопроекту. І саме ця фраза може стати найбільшою помилкою України на найближчі десятиліття.

Дана норма суперечить сутності України як унітарної держави. Єдине, що може бути особливим – це статус столиці. Всі адміністративно-териториальні одиниці в Україні є рівними, і в цьому питанні не може бути жодних особливостей.

Закони бувають різні – закони змінюють, і наповнюють їх різним змістом. І склад парламенту буває різним. І саме в цьому є небезпека такого положення в Конституції.

Надавати окремим районам спеціальний статус, прописувати їх переваги чи особливі права в Основному законі, на мою думку, не можна. Таким чином ми можемо закріпити в Конституції загрозу федералізації нашої держави.

***

Враховуючи все ж позитивні моменти, яких безперечно не позбавлений проект змін до Конституції, говорити про повноцінну децентралізацію в разі його прийняття, скоріше мова йде про контрольовану децентралізацію, яка відбуватиметься по схемі та під наглядом глави держави.

А питання статусу Донбасу може стати причиною, через яку проект закону не набере достатньої кількості голосів. Принаймні, якщо народні депутати і в подальшому захочуть бачити Україну унітарною державою.

Владимир Пилипенко Владимир Пилипенко , Представитель Украины в Венецианской комиссии 2013-2017, кандидат юридических наук
Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook і Twitter