Український Парламент поки що лише розглядає можливі варіанти. Так на цьому тижні був зареєстрований Законопроект 3250 «Про підстави та порядок проведення пленарних засідань Верховної Ради України та засідань комітетів Верховної Ради України в режимі відеоконференції на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короновірусної хвороби (COVID-19)», який можливо буде винесений на найближче засідання Верховної Ради. Тому варто проаналізувати цю пропозицію з точки зору конституційного права.
Діджиталізація на марші або що не так з законопроектом 3250
Розробники законопроекту пропонують запровадити тимчасовий порядок роботи Верховної Ради на період пандемії COVID-19. Згідно законопроекту тимчасово, протягом 60 днів з дня набрання ним чинності, допускається проведення пленарних засідань Верховної Ради України та засідань комітетів Верховної Ради України в режимі відеоконференції. І якщо приймається рішення про проведення засідання у такому форматі, його процедура має відбуватися відповідно до порядку, що передбачається цим законопроектом.
Власне в цьому полягає перша фатальна вада законопроекту, адже відповідно до частини п'ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом. На це неодноразово звертав увагу Конституційний Суд України.
Нагадаю лише десятилітню епопею з прийняттям Регламенту Верховної Ради України, який український Парламент з важко пояснювальною наполегливістю приймав у формі постанов. Так на момент прийняття Конституції України в 1996 року Верховна Рада керувалася Регламентом, введеним в дію Постановою Верховної Ради України від 27 липня 1994 року. В 1998 році Конституційний Суд України, розглядаючи справу про утворення фракцій, звернув увагу, що Регламент 1994 року як нормативно-правовий акт не є законом України. Однак після набуття чинності Конституцією питання щодо організації і порядку діяльності Верховної Ради України повинні вирішуватися виключно законами України, зокрема законом про регламент Верховної Ради України. Конституція України, за декількома винятками, не врегульовує питання організаційного характеру роботи Парламенту. Ці питання, на думку КСУ, визначаються порядком роботи Верховної Ради України, який має бути встановлений саме законом про регламент Верховної Ради України.
КСУ тоді в 1998 році не скасував Постанову про Регламент, а Верховна Рада, в свою чергу, не поквапилася привести порядок своєї роботи у відповідність до Конституції України. В 2006 році Парламент прийняв новий Регламент, однак також у формі постанови. Тому в 2008 році КСУ у справі про Регламент Верховної Ради України, яка, власне, була порушена групою депутатів щодо положень, які стосувалися порядку направлення депутатського запиту, вирішив питання кардинальніше. Користуючись нагодою, КСУ визнав Постанову про Регламент неконституційною і прямо вказав, що Регламент, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України і за встановленою Конституцією України процедурою його розгляду, ухвалення і набрання чинності.
Це ще не кінець історії. Після цього рішення Верховна Рада приймає Закон України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України", яким просто вказує, що організація і порядок діяльності Верховної Ради України встановлюються Конституцією, законами про статус народних депутатів України, про комітети Верховної Ради, про тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України, іншими законами України та Регламентом Верховної Ради України. Регламент залишився у формі постанови. Президент застосовує до цього закону своє право вето, яке Парламент долає в 2009 році. Президент звертається до КСУ, який в своєму рішенні 2009 року, серед іншого, знову вказує, що Регламент, який, зокрема, унормовує організацію і порядок діяльності Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України за встановленою статтями 84, 93, 94 Конституції України процедурою його розгляду, ухвалення і набрання ним чинності. Лише після цього рішення Верховна Рада приймає свій Регламент у формі закону.
Протягом всієї цієї епопеї (а рішень і ухвал, в яких КСУ повторював свою позицію було більше, ніж наведено мною зараз) КСУ повторював просту тезу: «Відповідно до частини п'ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом».
З цього випливає єдиний можливий висновок: для запровадження навіть на тимчасовій основі і в силу особливих обставин пандемії особливого порядку проведення пленарних засідань Верховної Ради в режимі відеоконференції зміни мають бути внесені саме до Регламенту, а не прийматися у формі окремого закону. Тому якщо Парламент все ж таки вирішить працювати згідно окремого закону, його акти може чекати сумна доля в стінах будівлі на вулиці Жилянській.
Чи дозволяє Конституція е-Парламент?
Це питання не є однозначним. Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, який має повноваження приймати закони. Прийняття законів є колективною (колегіальною) діяльністю народних депутатів України. У рішенні 2018 року щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики", де КСУ скасував вказаний закон з підстав порушення процедури його прийняття, було сформульовано декілька важливих позицій, що мають безпосереднє відношення до питання дистанційної роботи Парламенту.
По-перше, закони чи інші акти Верховна Рада України приймає лише за умови присутності на відповідному пленарному засіданні на момент голосування народних депутатів України у кількості не меншій, ніж необхідно для прийняття відповідного рішення.
По-друге, основною формою діяльності Верховної Ради України є її пленарні засідання - періодичні зібрання народних депутатів України під час сесії парламенту, які відбуваються за встановленою процедурою, у визначений час та у визначеному місці.
По-третє, на пленарних засіданнях Верховна Рада України розглядає питання та приймає відповідні рішення, що належить до її компетенції, шляхом особистого голосування народних депутатів України.
По-четверте, закони та інші акти Верховної Ради України приймаються лише на її пленарному засіданні. Процес розгляду законопроекту на пленарних засіданнях Верховної Ради України - це обговорення законопроекту та голосування щодо нього.
По-п’яте, обов’язковою умовою прийняття рішень парламентом є особиста участь народного депутата України у голосуванні, що є проявом його особистого волевиявлення і не залежить від виду та способу голосування. Особисте голосування народного депутата України означає його безпосереднє волевиявлення з питань, які розглядаються парламентом. Незалежно від способу ухвалення рішень парламентом особисте голосування народного депутата України передбачає його особисту участь у процесі голосування та дотримання ним встановлених Конституцією України вимог щодо розпорядження народним депутатом України лише своїм правом голосу, заборони його делегувати, а також заборони примусу до передачі цього права.
Давайте поміркуємо, які рамки ставить Конституція для запровадження порядку роботи Парламенту в е-форматі. Спільна діяльність народних депутатів України у режимі органу законодавчої влади можлива лише на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. У Рішенні КСУ № 17-рп/2002 щодо повноважності Верховної Ради України було визначено, що пленарні засідання як основна форма діяльності Верховної Ради є-регулярними зібраннями народних депутатів України у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою.
Водночас Конституція України не передбачає постійної фізичної присутності на засіданнях Верховної Ради України такої ж кількості народних депутатів України, яка є необхідною для набуття Верховною Радою України якості повноважного органу державної влади. Цю позицію КСУ можна логічно продовжити: Конституція не вимагає фізичної присутності депутата і не забороняє віртуальну присутність, якщо така віртуальна присутність забезпечує можливість вільного особистого голосування народних депутатів України. Адже, як вказав КСУ у рішенні 2018 року, особиста участь народного депутата України у голосуванні є проявом його особистого волевиявлення і не залежить від виду та способу голосування.
Таким чином ідея розробників законопроекту згідно якої у залі Парламенту під час засідання у формі відеоконференції фізично мають бути присутніми лише Голова Верховної Ради України, його заступники, доповідач законопроекту, голова комітету, визначеного головним, або представник від головного комітету, члени Лічильної комісії, по одному представнику від кожної депутатської фракції (депутатської групи) та працівники Апарату, а депутати беруть участь у пленарному засіданні в режимі відеоконференції не викликає конституційних питань.
Конституційні питання виникають щодо забезпечення повноцінної участі народних депутатів у такому форматі засідання і вільного особистого голосування народних депутатів України. Чому у цьому може бути проблема? Власне у забезпеченні того, що депутат, звідки б він не включався у роботу, не перебував під впливом третіх осіб, або такі треті особи не брали участь у роботі парламенту замість такого депутата. Якщо доводити до крайнощів, як можна перевірити онлайн, чи не стоїть хтось з пістолетом над душею у народного обранця? Саме з цих міркувань, наприклад, свідок, перекладач, спеціаліст, експерт можуть брати участь в судовому засіданні в режимі відеоконференції виключно в приміщенні суду. Адже цим забезпечується гарантія проти стороннього впливу на цих учасників процесу в ході судового засідання.
То що ж робити з е-Парламентом?
В якості висновку, можна сказати, що чинна Конституція не дозволяє використовувати формат відеоконференції як звичайний формат роботи Парламенту, допоки немає механізмів надійної верифікації вільного особистого голосування народних депутатів. Разом з тим ми не можемо тлумачити Конституцію як таку, що дозволяє суїцид демократії. Пандемія COVID-19 не перша і не остання надзвичайна ситуація, що може вплинути на функціонування єдиного законодавчого органу країни. Можуть виникати ситуації, коли парламент фізично не може зібратися в одному приміщенні (якщо, наприклад, боронь Боже, воно перестало існувати).
Тому слід погодитися, що з точки зору Конституції режим відеоконференції може бути використаний лише за виняткових обставин, а визначення випадків і порядок застосування такого режиму мають бути прописані в Регламенті Верховної Ради України.
Погляди, висловлені в цьому блозі, є виключно особистими поглядами автора і не обов’язково співпадають з позицією Координатора проектів ОБСЄ в Україні та не є офіційною позицією ОБСЄ.